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“十五五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長效機(jī)制，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，也是加快補(bǔ)上農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域突出短板，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期。對山東而言，作為農(nóng)業(yè)大省、經(jīng)濟(jì)大省和人口大省，扛牢“走在前、挑大梁”使命擔(dān)當(dāng)，必須在健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長效機(jī)制、打造更高水平鄉(xiāng)村振興齊魯樣板上率先破題、積累經(jīng)驗(yàn)。
新起點(diǎn)：轉(zhuǎn)向健全長效機(jī)制
“十四五”以來，山東鄉(xiāng)村振興取得明顯成效：“噸半糧”創(chuàng)建擴(kuò)面提質(zhì)，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)中有升；鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)扎實(shí)推進(jìn)，片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗(yàn)在全國推廣；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不斷深化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出堅(jiān)實(shí)步伐；統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，常住人口城鎮(zhèn)化率超過67％，全國百強(qiáng)城市13個(gè)，千億縣（市、區(qū)）達(dá)到33個(gè)，片區(qū)化打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板成形起勢。
當(dāng)前，山東鄉(xiāng)村振興已由全面鋪開的起勢階段邁入提質(zhì)增效的深化階段，主要矛盾正在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。“十五五”時(shí)期，在鞏固已有成果的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向健全長效機(jī)制，打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板也進(jìn)入更加注重制度化、常態(tài)化、可持續(xù)化的新階段。要科學(xué)謀劃重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興不斷夯實(shí)基礎(chǔ)、提升效能、增強(qiáng)后勁。
新問題：面臨三方面約束
當(dāng)前，山東在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要素匹配、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量效益以及鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)性等方面存在約束。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨新的要素匹配問題?！笆奈濉逼陂g，山東城鎮(zhèn)化率突破67.5%，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興取得扎實(shí)成效。但隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快演進(jìn)，山東農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的突出矛盾由要素投入不足轉(zhuǎn)向人、地、技等關(guān)鍵要素的結(jié)構(gòu)性匹配失衡。一方面，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體老齡化趨勢加深，與農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、智能化發(fā)展要求之間的矛盾日益凸顯；另一方面，數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧育種等現(xiàn)代化技術(shù)加快下沉，但農(nóng)村人力資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施條件和服務(wù)支撐體系相對滯后，技術(shù)供給與應(yīng)用條件存在明顯落差，技術(shù)紅利難以被普通農(nóng)民有效獲取，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的包容性和普惠性問題不容忽視。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨質(zhì)量效益瓶頸。當(dāng)前山東城鄉(xiāng)居民收入比已收窄至2.12，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值穩(wěn)居全國首位，鄉(xiāng)村旅游、土特產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)集群等富民產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興取得積極成效。但山東農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值領(lǐng)先的光環(huán)之下，質(zhì)量效益不高的深層矛盾亦不容忽視。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)看，部分地方鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍主要依賴政策扶持、項(xiàng)目拉動(dòng)和外部資源導(dǎo)入，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和競爭力不強(qiáng)，同質(zhì)化競爭、品牌溢價(jià)不高、產(chǎn)業(yè)鏈條較短、融合層次不深等問題仍然存在，“大而不強(qiáng)”的結(jié)構(gòu)性短板尚未根本破解；從利益聯(lián)結(jié)看，農(nóng)民多停留在產(chǎn)業(yè)鏈的初級環(huán)節(jié)，從加工、流通、品牌等產(chǎn)業(yè)鏈增值中獲益有限。
鄉(xiāng)村建設(shè)面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。近年來，山東片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興成效明顯，農(nóng)村面貌顯著改善，鄉(xiāng)村建設(shè)取得積極進(jìn)展。但隨著鄉(xiāng)村振興縱深推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興的重心應(yīng)由項(xiàng)目投入轉(zhuǎn)向長效運(yùn)營，從外部輸血轉(zhuǎn)向內(nèi)生造血，但目前與之相適應(yīng)的體制機(jī)制尚未健全。從村莊發(fā)展看，集體經(jīng)濟(jì)兩極分化問題日益突出，強(qiáng)村愈強(qiáng)、弱村愈弱的馬太效應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化，部分集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊缺乏穩(wěn)定的自我發(fā)展能力；從設(shè)施管護(hù)看，“重建設(shè)、輕管護(hù)”問題普遍存在，大量鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建成后缺乏管護(hù)主體與管護(hù)資金，長效運(yùn)營機(jī)制尚不健全；從服務(wù)保障看，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化水平仍有待提升，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給不足，與農(nóng)民需求之間尚存差距。
新路徑：把握四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)
“十五五”時(shí)期，山東需要把握四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
堅(jiān)持有效市場與有為政府的有機(jī)結(jié)合。進(jìn)入“十五五”時(shí)期，鄉(xiāng)村全面振興邁向更加注重系統(tǒng)集成、協(xié)同推進(jìn)和長期效能的新階段，這對資源配置方式和政策協(xié)同水平提出了更高要求。究其根本，鄉(xiāng)村振興并非單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展和短期項(xiàng)目建設(shè)問題，而是兼具公共品供給、外部性治理和長周期投入特征的系統(tǒng)工程。無論是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)改善還是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，都具有較強(qiáng)的非排他性、外部性和長期性，單靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，也難以形成穩(wěn)定、可持續(xù)的投入激勵(lì)。山東具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)完備、縣域經(jīng)濟(jì)活躍、市場化程度高等優(yōu)勢，但同時(shí)也面臨著區(qū)域差異明顯、農(nóng)村公共服務(wù)供給不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)壓力大等現(xiàn)實(shí)問題。因此，必須注重發(fā)揮政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策協(xié)同和公共資源配置中的作用，通過政府有效引導(dǎo)和市場高效配置協(xié)同發(fā)力，加快構(gòu)建與山東省鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)相適應(yīng)的政策體系與投入機(jī)制。
“十五五”規(guī)劃綱要提出，要健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，構(gòu)建財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保鄉(xiāng)村振興投入力度不斷增強(qiáng)。對山東而言，“十五五”期間應(yīng)注意避免“錦上添花式”資金投入和同質(zhì)化項(xiàng)目擴(kuò)張，把更多資源投向打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、利長遠(yuǎn)的關(guān)鍵領(lǐng)域：一是圍繞糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，持續(xù)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、倉儲物流等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是圍繞鄉(xiāng)村人才振興，重點(diǎn)建立與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)相匹配的人才培育機(jī)制，加大數(shù)字農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)村電商等領(lǐng)域技能人才培育力度，完善科技特派員、涉農(nóng)高校專家服務(wù)基層長效機(jī)制，推動(dòng)人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)對接；三是圍繞城鄉(xiāng)融合和農(nóng)民生活水平提升，補(bǔ)齊農(nóng)村道路、供水、污水處理、養(yǎng)老服務(wù)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等短板，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化水平；四是圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化冷鏈、電商、加工、品牌等配套支撐，提升公共服務(wù)平臺對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的托舉能力；五是圍繞部分地方“重建設(shè)、輕管護(hù)”的突出問題，健全鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施長效管護(hù)運(yùn)營機(jī)制，理順責(zé)任分工、經(jīng)費(fèi)保障和運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，真正推動(dòng)山東鄉(xiāng)村全面振興由階段性推進(jìn)邁向制度化、常態(tài)化發(fā)展。
始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。農(nóng)民是鄉(xiāng)村全面振興的主體。山東省作為農(nóng)業(yè)大省、人口大省，鄉(xiāng)村全面振興涉及主體多、覆蓋范圍廣、區(qū)域差異大，更應(yīng)把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位擺在更加突出的位置。當(dāng)前，山東省鄉(xiāng)村振興在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、資源盤活等方面均取得明顯進(jìn)展，但仍須高度警惕和規(guī)避農(nóng)民主體地位落實(shí)不到位問題，避免影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性和獲得感。
“十五五”時(shí)期，山東必須把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位貫穿到制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐推進(jìn)全過程。一方面，要切實(shí)保障農(nóng)民在土地承包、宅基地使用、集體收益分配等方面的合法權(quán)益；另一方面，要健全農(nóng)民參與機(jī)制、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和成果共享機(jī)制，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中享有更多知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。尤其是在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、集體資產(chǎn)運(yùn)營等產(chǎn)權(quán)改革中，要處理好集體增值收益如何分配、普通成員如何受益、長期權(quán)益如何保障等關(guān)鍵問題，防止農(nóng)民利益被虛化、弱化。同時(shí)，推進(jìn)村民自治組織規(guī)范化建設(shè)，支持農(nóng)民群眾多渠道參與村級議事協(xié)商，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展、自我積累、自我提升能力，讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村全面振興的參與者、建設(shè)者和受益者，不斷增強(qiáng)山東鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。
把質(zhì)量提升和效率變革作為重要抓手?！笆逦濉币?guī)劃綱要明確指出，要提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益，堅(jiān)持產(chǎn)量產(chǎn)能、生產(chǎn)生態(tài)、增產(chǎn)增收一起抓，進(jìn)一步提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能。這表明，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興不能僅停留于追求表面的數(shù)字增長，需要更加注重發(fā)展質(zhì)量、綜合效益和內(nèi)生能力提升。
在質(zhì)量變革方面，山東“十五五”時(shí)期要立足農(nóng)業(yè)種類豐富、縣域經(jīng)濟(jì)活躍優(yōu)勢，統(tǒng)籌發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、質(zhì)量農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)。同時(shí)，注重提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等各類主體規(guī)范發(fā)展，推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的微觀基礎(chǔ)。在效率變革方面，要把提升農(nóng)業(yè)政策效能擺在更加突出的位置，強(qiáng)化強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的精準(zhǔn)性，提升財(cái)政支農(nóng)政策效能和資金效益，防止政策資源分散使用、低效配置和短期化運(yùn)行，切實(shí)把政策投入轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)效。此外，進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)人才、資本、技術(shù)等現(xiàn)代要素更多向鄉(xiāng)村配置；繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，穩(wěn)步推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村市場發(fā)展活力，千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)民增收。
著力增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展可持續(xù)性。從“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”，是健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長效機(jī)制的核心所在。從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)能否具備穩(wěn)定收益能力和持續(xù)競爭力，關(guān)鍵在于是否立足本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場條件，形成因地制宜、差異化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)路徑。脫離資源環(huán)境承載能力和市場需求盲目上項(xiàng)目，容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈條偏短、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)、可持續(xù)經(jīng)營水平不高，既難以形成穩(wěn)定收益，也會造成資源錯(cuò)配和低效投入。山東農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系多元，膠東沿海、魯中山區(qū)、魯西平原等地區(qū)在資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢上差異明顯，這決定了山東推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興不能簡單套用單一模式，必須更加注重分類施策、因地制宜，堅(jiān)持分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
“十五五”規(guī)劃綱要指出，要發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，因地制宜培育農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)大縣、旅游名縣，推動(dòng)興業(yè)、強(qiáng)縣、富民一體發(fā)展。因此，山東省在推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中，要統(tǒng)籌考慮資源稟賦、區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境、文化傳統(tǒng)和市場需求，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜旅則旅，推動(dòng)形成體現(xiàn)地方特色、契合市場規(guī)律、具有長期競爭力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。同時(shí)，注重延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善聯(lián)結(jié)機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)由分散、粗放、短期運(yùn)行走向集約、融合、可持續(xù)發(fā)展，真正使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)民增收、推動(dòng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)支撐。
站在新的發(fā)展起點(diǎn)上，山東要堅(jiān)定扛牢“走在前、挑大梁”使命擔(dān)當(dāng)，在優(yōu)化要素配置、提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、健全管護(hù)機(jī)制、激發(fā)農(nóng)民主體作用等方面持續(xù)發(fā)力，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的制度韌性、產(chǎn)業(yè)活力和發(fā)展后勁，在全國鄉(xiāng)村振興大局中更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)大省的引領(lǐng)作用。
（作者分別系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講席教授、城鄉(xiāng)發(fā)展研究院院長，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生）
責(zé)任編輯：梁瑞
